关于中国的罢工立法问题探讨一（转载）

由我在关注周六五月 02 2009, 20:34

关于中国的罢工立法问题探讨一（转载）
一、中国怠工、罢工事件的情况和特点

　　1998年共发生集体劳动争议6767件，涉及职工251268人，平均每案37人。与1993年相比，集体劳动争议总数增加近9倍。所谓集体劳动争议，是指争议的劳动者一方在3人以上的争议。这说明涉及多人共同权益的争议发生较多，共增加幅度较劳动争议总数的增加幅度更大一些。

　　集体劳动争议中的极少部分，由于未得到及时妥善处理而引发了怠工、罢工事件。由于怠工、停工、罢工等名称含义不清楚，混杂使用各地统计口径不一，加上有些地方的政府出于自身政绩评价的考虑，出了罢工这类事件不肯上报，故全国的统计数字很难掌握。从已知情况看，中国的罢工事件有以下一些特点：

　　（1）外商投资企业、私营企业里罢工事件多，举行罢工都未按惯例先行宣告。许多国有企业停产半停产，职工放长假，因拖欠工资、基本生活费等发生集体争议而难以协商处理时，由于无工可罢，常采取集体到政府有关部门告状的形式，即所谓集体上访。

　　（2）罢工事件涉及人数一般较少，影响范围不大。没有发生过许多企业联盟罢工的事件。据说个别地方曾发生几个企业里的少数职工互相暗中串联，形成部分职工罢工的情况。

　　（3）有的罢工在争议形成之初未经调解、仲裁等程序，而是突然发生的，用工单位固是措手不及，有关部门着手调停处理进因事先情况不明也增加了难度。

　　（4）罢工事件多由劳动争议而引起，是属于劳动法范围内的罢工。但值得注意的是，少数罢工原因涉及到对政府少数官员专断作风和腐-败-行-为的不满。例如，有些国有企业的厂长、经理无能失职、专横跋扈、损公肥私，富了方丈究了庙，职工工资、医药费发不出，他们却出国旅游，大吃大喝，坐豪华车，口袋里有的是钱花。职工们检举揭发时，这些企业头头常是有权势的官员给予撑持保护。有些国有企业亏损严重，上级部门作主把企业卖给外商，事先不与职工商量，且作价过低，职工未得安置，被企业买主辞退了事。因这类问题职工罢工时，很能得到社会同情。我认为，这些罢工事件的本质并非反对政府的政策，而应该被明智地认为是对党和国家确定的反腐-败方针的积极支持。

　　（5）罢工事件一般均能得到妥善的处理，职工的合理要求能得到满足，或者得到谅解，少数不合理要求经解释后也能自动放弃。但有的罢工事件处理不彻底，一时平息，争议后患并未消除。

　　中国的企业职工罢工事件虽然规模和影响都不大，但缺少法律的规范，处于无序的自我状态之下，这种状况对维护社会秩序稳定和促进社会主义市场经济发展都很不利。

　　二、外国和国际公约中关于罢工权的规定

　　罢工是资本主义国家经常发生的现象。许多国家积累了处理罢工事件的丰富经验，并在法律上作出了适当规定。我们有必要考察一下其他国家和国际公约中关于罢工权的规定。

　　在西方国家，罢工是工人运动的重要形式之一。工会是劳工在举行罢工等集体行动中自发组织起来的。从18世纪后半叶到19世纪上半叶，英、法、德、美等国先后完成产业革命，资本主义终于最后战胜封建主义，从而巩固了自己的统治地位。同时，工人阶级也在成长壮大起来。恩格斯在谈及英国产业革命时曾说，“这个产业革命的最重要的产物是英国无产阶级”。（恩格斯：《英国工人阶级状况》，《马克思恩格斯全集》，第2卷，第296页。）劳工大众为改善自己的生活条件和劳动条件，不断展开斗争，包括罢工，并成立了工会。在许多国家，工会经历了被禁止、被限制、允许存在和立法加以保护的过程。1871年，英国颁布了世界上的第一个工会法。劳资之间开始举行协商对话、订立团体协约，尽力协调双方关系，但罢工斗争仍不断出现。19世纪末至20世纪初，一些国家开始在立法中对罢工行为作出规定。其立法措词一般是，对和平罢工不予干涉，否则即加以禁止。在宪法里规定罢工权则是第二次世界大战以后的事。

　　下面是一些国家的立法例子。

　　1946年《法兰西共和国宪法》在序文中规定：“罢工之权利在法律规定内行使之。 ”1947年《意大利共和国宪法》第40条规定：“罢工权应在调整此项权利的法律范围内行使之。”《瑞典王国宪法性文件》规定：“任何工会、雇主和雇主协会均有权采取罢工、闭厂等类似行动。但法律另有规定或为合同所保证者除外。”美国于 1935年颁发、1947年修订的《美国国家劳资关系法》承认受雇人罢工的权利。该法第8条（6）款（4）项（B）目中规定，“不得将本来不是非法的初级罢工或职工纠察线解释为非法”；第13条规定：“除本法内专门有规定的情况外，本法内的任何部分都不得被解释为可以以任何方式干涉或妨碍或减少罢工权利，或者影响罢工权利的限度或范围。”

　　在国际公约中，除前面提到的《经济、社会、文化权利国际公约》以外，在它通过的前5年，1961年10月18日签署的《欧洲社会宪章》第6条（4）规定：“在权利冲突的情况下，工人和雇主只要遵守由以前所达成的集体协议所派生出来的义务，就享有受采取集体运动的权利，包括罢工的权利。”这是规定罢工权最早的国际文件。

　　国际劳工组织于1919年成立，到1998年为止，共举行过86次国际劳工大会。大会通过的近370项公约、建议书和宣言中，没有一项条款规定罢工权。但国际劳工组织理事会结社自由委员会通过多年对多项涉及罢工案件的处理，形成“判例法”，认为，在法律规定范围内的罢工行动是工人及其组织为捍卫或增进其经济和社会利益可以使用的一种重要手段；罢工行动属于第87号公约《结社自由及保障组织权利公约》规定的工人组织的权利（王家笼：《国际劳工公约概要》，中国劳动出版社1991年版，第332页）。

　　各国对罢工权的享受均加以限制，违反规定者即为违法罢工，要承担刑事责任或对雇主的违约责任。限制的手段主要有四个方面：

　　（1）对人的限制。规定许多行业的受雇人（例如公务员、海员、铁路服务人员、各种公用事业从业人员等）不能参加罢工。

　　（2）在罢工程序上加以限制。一般规定，在调处、仲裁阶段，不许采取罢工手段（也不许资方采取解雇等对抗手段）。1946年《日本国劳动关系调整法》规定：内阁总理大臣对于与公益事业有关或与规模大、性质特殊的事业有关的劳资纠纷，公布紧急调整决定后的50天之内，违之者处以20万日元以下的罚款。1975年《西班牙集体劳资争议处理法》除规定罢工权利及允许行使这一权利的劳工对象限制范围以外，还规定，工会应举行工人无记名投票表决是否罢工。《日本国工会法》（194 5年制定、1949年修改）第5条规定，同盟罢工经会员或会员代表大会表决“获得过半数时，方可举行”。

　　（3）对罢工类型的限制。各国法律均禁止政治性罢工，不允许举行由于政治上的原因或与工人职业利益无关的所谓同情罢工。

　　（4）利用团体协约限制罢工。按照前述《瑞典王国宪法性文件》的规定，如果劳资双方在团体协约中商定不得举行罢工，则应按协议执行。

　　世界上许多国家尤其是经济发达国家，近几十年来，利用法律等手段，调节和维护生产秩序，处理劳资争议，劳资之间的激烈对抗形势已稍趋缓和。但是，罢工事件仍时有发生，而且常常冲破了法律中的限制性规定。近10年间发生的影响较大的罢工有：1989年3月美国东方航空公司8500名地勤人员历时3天的罢工。最大规模的一次罢工发生在法国。1995年11月底至1996年1月中旬，由于政府宣布社会保障改革措施，引起500万人参加的大罢工。公务员首先发难，铁路工人是中坚，邮政、公共电力、教师公司、电话局等行业员工都卷入罢工队伍。1998年8月至9月，美国西北航空公司飞行员举行的历时14天的罢工。美国NBA球员协会的球员举行的罢工，以致造成1998年至1999年的常规赛季比赛延期举行。

　　各国的罢工事件，不可避免地造成了经济损失，影响到社会公共生活秩序。劳工一方也是有得又有失。经过政府居间调停、斡旋、劳资双方的反复谈判等多种方式的运用，罢工事件终于一件件都能在劳资双方均表满意或相互退让妥协中得到处理，宣告结束。许多国家关于罢工的法律规定并非尽善尽美，执行中也未全部得到遵守；但应该承认，罢工立法对于抑制和减少罢工事件的发生以及罢工事件的处理，对于保护劳工合法权益、协调劳资关系、促进经济发展，均起到了十分重要的作用，这是劳资双方和社会各界有目共诸并一致承认和予以赞许的事实。

三、中国关于罢工立法的演变

　　旧中国经济十分落后。19世纪中叶以后，始有现代工业出现。到甲午战争前，现代工业中的产业工人约计为10万人。20世纪20年代，估计有城市工人400万人，其中现代工业工人和手工业工人约各占一半。劳工们为反对野蛮控制和超限度剥削，保卫自身生存权利，成立了工会，不断举行罢工和开展各种斗争。当西方许多工业发达国家早已制定有唯工会合法地位和承认劳工和平罢工权利的法律时，中国的反动统治者仍然采取完全相反的态度，对工人运动一味进行镇压。如1912年和1914年分别发布的《暂行新刑律》和《治安警察条例》，即严厉禁止工人同盟罢工和团结活动。后来***南京政府颁布新刑法，删除了《暂行新刑律》中惩处罢工的规定，陆续颁布了工厂法、工会法、劳动争议法等法律，一方面承认劳工有组织工会有罢工的权利，同时又加以严厉的种种限制。刘少奇同志曾经指出，民党政府的法律为了欺骗工人阶段现状有利的条文，如允许工人组织工会与罢工等。（刘少奇：《关于白区职工运动的提纲》，《刘少奇选集》上卷第35页，人民出版社1981年版。）后来在发动内战时，在“戡乱”等口号下，这些欺骗性的内容被完全取消。

　　在旧中国，尤其是在中国共-产-党领导下，举行了无数次反对反动政府统治和帝国主义侵略的波澜壮阔的罢工运动，充分表现出中国工人阶段的大无畏精神。著名的罢工事件有：1923年2月举行的京汉铁路工人大罢工；1925年2月的省港大罢工；192 7年7月和10月的上海英美烟厂大罢工和上海沪东纱厂总罢工；1936年11月的上海日商纱厂反日大罢工；1937年7月至10月的全国工人反日大罢工，等等。这些主要是政治性罢工，当然是为当时反动政府的法律所绝对不允许的。

　　新中国成立之后，1950年6月29日，中央人民政府即公布了《工会法》。对于罢工问题，由于事实上罢工事件极少发生，更由于对劳动争议即使在公有制企业中也将长期存在的形势认识不足以及民主和法制观念很差，20多年中从未在法律上作出过规定。其次作出规定是1975年《宪法》，第28条规定，“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由”。1978年《宪法》第45条规定：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”1980年9月全国五届人大三次会议通过修改1978年《宪法》第45条的决议案，取消了原有的“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报 ’的权利”的规定，关于罢工自由的规定没有取消。直到1982年通过的新宪法中，才取消了“罢工自由”的规定。